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市場化國際化導向下認證認可促進貿易便利化詳解

2019-07-18 14:53:22 中國市場監管報

貿易便利化是推動全球經濟增長的關鍵因素。對于中國這樣一個經濟總量、貿易總量位居世界前列的經濟體而言,促進貿易便利化至關重要。從一定意義上講,中國改革開放的歷程也是基于不同發展階段和發展環境,不斷尋求改進貿易便利化方案的過程。其中,認證認可作為市場化、國際化的貿易便利化工具,發揮了重要作用。

貿易便利化的含義

貿易便利化(Trade Facilitation)是指通過程序和手續的簡化、適用法律和規定的協調、基礎設施的標準化和改善,為貿易往來創造協調、透明、可預期的環境。其實質是簡化和協調貿易程序,加速要素跨境的流通。貿易便利化以國際公認的標準和做法為基礎,主要包括以下含義:

一是可預期性(Predictability)。產品、服務應當符合交易預期、能夠滿足客戶需求,具備一定的質量特性,這有賴于標準、合格評定等合規制度的建立;同時,貿易活動應當符合預期的收益和風險,這有賴于貿易政策和管理要求的穩定性。

二是互通性(Consistency)。與貿易有關的標準、規則應當得到市場相關方的共同遵循,實行統一的市場及口岸管理措施,貿易流程各環節能夠順暢銜接,基礎設施及信息能夠互通共享。

三是信任度(Trust)。信任是市場交易的基礎,貿易便利化程度首先取決于市場信任機制是否健全。在市場信任度良好的情況下,不僅貿易直接成本大大降低,而且可以使用預裁決、告知承諾、先行清關等便利監管方式;在市場缺乏足夠信任的情況下,則會被迫使用更加繁瑣的市場調查、違約擔保、貨物查驗等監管方式。

四是成本最優化(Cost optimization)。削減貿易成本是貿易便利化磋商的主要議題。貿易成本不僅取決于市場主體的自我控制能力,還取決于一個國家的營商環境。在降低制造、物流、銷售、稅收等貿易直接成本的同時,市場及口岸的監管成本也應降低至最低程度。

五是貿易自由化(liberalization)。貿易活動應當遵循自治原則,由市場主體通過市場自我調節,盡量減少行政干預和外部影響。為保證貿易合乎國家和公眾利益,各國可以采用標準、技術法規、合格評定等技術性貿易措施,但不得對貿易進行不適當的限制。

貿易便利化程度的決定因素

貿易便利化有賴于基礎設施、信息化、科技等“硬環境”,也有賴于貿易政策、市場監管、通關程序等“軟環境”。在既有技術條件的前提下,一個國家貿易便利化程度主要取決于四個因素。

一是政府的市場規制能力。政府應奉行自由貿易精神,為市場主體提供公平競爭環境,健全市場治理機制,降低市場交易成本,避免采取過度的管制措施,對市場造成不必要的干預;同時,應用科技和信息化手段,實現監管方式及流程創新。

二是監管部門和口岸機構的協同效率。負有市場監管、貿易管理、口岸監管職責的部門應加強協同監管,避免重復的市場準入及規制措施,廣泛推行單證合一、單一窗口、數據共享等便利化措施,提高協同監管效率。

三是是否采用統一或通用的標準、計量與合格評定程序。標準、計量和合格評定程序是規范貿易秩序的質量基礎設施,也是各國實施市場準入的技術手段,在貿易糾紛仲裁、裁決中也依賴其提供依據。采取國際通行的標準、計量和合格評定程序,是簡化市場準入、消除貿易壁壘的前提條件。

四是與國外官方及民間機構達成的貿易便利化合作約定。與貿易伙伴建立自由貿易區(FTA)、多邊互認協議(MRA)等多雙邊合作機制,能夠有效破除國際間貿易壁壘。世界貿易組織(WTO)作為最重要的多邊貿易機制倡導者,為推動貿易便利化發揮著重要作用。《貿易壁壘協定》(TBT)、《動植物衛生檢疫措施協定》(SPS)就協調標準、合格評定程序、口岸檢疫措施等方面作出了貿易便利化安排。2017年2月生效的《貿易便利化協定》(TFA)是我國加入世界貿易組織后參與并達成的首個多邊貿易協定,對于推動全球貿易便利化具有重要意義。

改革開放以來認證認可促進貿易便利化的成功實踐

改革開放以前,由于我國實行高度封閉的計劃經濟體制,國內市場極不健全,與國際市場幾近隔絕,幾無貿易便利化可言。改革開放伊始,我國從國際上引入認證認可制度,開始遵循國際通行的標準和規則開展合格評定活動,為我國參與國際經貿交往提供了必要的便利條件。2001年,中國加入世界貿易組織(WTO),標志著中國進入全方位對外開放、全面融入全球經貿體系的階段。同年8月,為了適應我國“入世”和完善社會主義市場經濟體制的需要,黨中央、國務院決定成立國家認監委,統一管理、監督和綜合協調全國認證認可工作,標志著我國建立了統一的認證認可制度體系,對于全面提升貿易便利化水平、促進全方位對外開放產生了深遠影響。

簡化了市場準入環節,大大降低了貿易成本。2002年5月,中國正式實施強制性產品認證制度(CCC認證),以此替代對國產品實施的“長城”標志認證和對進口商品實施的“CCIB”標志認證,實現了“四個統一”(統一目錄,統一標準、技術法規和合格評定程序,統一標志,統一收費標準),從而對內外貿實行統一的合格評定程序,結束了中國市場實施兩套不同的產品準入條件的狀態,解決了重復認證、重復收費問題。此后,在相關領域進一步完善國家統一的認證認可制度,減少合格評定程序。2016年,國務院決定建立統一的綠色產品標準、認證和標識體系,降低企業的制度性交易成本。

促進了外資進入國內市場,增強了我國經濟的開放度和內在活力。進入中國境內的外資認證檢測機構已由“入世”前的不足10家,增長到2017年底的306家。境外機構在華加快拓展市場業務并積極開展投資并購,其中SGS在華業務已占其全球總量三分之一。在內外資的積極參與下,中國成為全球增長最快、最具活力的檢驗檢測認證市場。檢驗檢測認證市場外資加速進入,又為其他產業領域擴大利用外資提供了有利條件,為產業配套形成完備的供應鏈體系提供了有力支撐。

實現了廣泛的國際互認,助推了對外貿易特別是出口貿易的迅猛增長。按照國際規則建立統一的認證認可制度,助推了國際互認約定的達成。這一時期相繼取得一系列重要的多雙邊互認成果,如在雙邊領域,中國與新西蘭達成首個政府間合格評定互認協議,我國電子電器產品可依據中方CCC認證結果直接進入新西蘭市場。中國與越南、韓國、丹麥等國也就機動車、電子電器、食品等達成雙邊互認協議;中國全部加入了國際電工委員會四大互認體系(IECEE、IECQ、IECEx、IECRE),并以創始成員身份加入國際認可論壇、國際實驗室認可合作組織建立的多邊互認體系(IAF/ ILAC-MRA),惠及數千億美元出口產品。以電子產品為例,每年有6萬多家中國企業獲得國際電工產品安全測試證書(IECEE-CB),平均降低出口成本1/3以上。

認證認可對貿易便利化的積極影響

貿易活動離不開對產品、服務及其供應者合格與否的評定,即合格評定活動。按照國際標準ISO/ IEC17000的定義,合格評定是“關于產品、服務等相關要求得到滿足的證實”。合格評定可分別由第一方(賣方)、第二方(買方)、第三方(獨立于買賣雙方)來實施,而由具有獨立地位和專業能力的第三方實施的合格評定,最具社會通用性和公信力,能夠建立互信從而降低貿易風險和成本,促進貿易活動的便利化。國際上通行的合格評定是以國際標準和通行規則為依據而實施的第三方認證、檢驗檢測,以及通常由政府授權對第三方認證、檢驗檢測機構實施的認可。可以說,認證認可是市場化、國際化的合格評定工具,被稱為市場經濟“信用證”、質量管理“體檢證”、國際市場“通行證”,對于貿易便利化發揮著基礎性作用。

第一,認證認可提供對產品、服務及其提供者是否符合相關要求的證實,而這種證實是市場各方共同信賴的,具有類似“信用證”的作用。

第二,認證認可是實施市場規制的技術手段,政府運用認證認可手段履行市場監管職能,能夠推動相關標準、技術法規得以有效實施,規范市場主體行為,從而提高市場的透明度、可預期性,優化市場營商環境。

第三,認證認可為市場各方提供了一種通用的合格評定方式和傳遞信任工具,借助認證認可手段可以建立市場信任機制,避免采取重復的、過度的合格評定和監管措施,有利于貿易活動的開展。

第四,國際上對認證認可活動制定統一的標準和實施規則,建立多雙邊的互認安排,從而有助于消除國際貿易壁壘,簡化市場準入措施,促進國際貿易便利化。

高質量發展階段的貿易便利化挑戰及對策

我國經濟已由高速增長階段進入高質量發展階段,面對來自國內外環境的一系列挑戰。從國內環境看,主要是如何激發市場活力,營造更加優質的營商環境,形成持續促進質量和效率提升的機制,推動中國經濟邁向中高端;從國際環境看,主要是如何應對貿易保護主義、單邊主義對國際貿易的阻礙,拓展中國經濟的發展空間,提升中國經濟在國際分工體系中的地位。這些都有賴于市場化改革和國際化發展的新舉措,使市場機制更加有效發揮作用,全方位擴大對外開放。

當前影響貿易便利化的難點問題

隨著“放管服”改革的不斷深化,我國市場營商環境顯著改善,貿易便利化程度不斷提升,但影響市場機制充分有效發揮作用的障礙依然存在,一些深層次矛盾日益顯現。當前,影響貿易便利化程度進一步提升的難點包括以下幾個方面問題。

一是改革措施缺少市場承接手段,增加了監管壓力,影響了改革紅利的釋放。“放管服”改革以來,國家在放寬市場準入方面采取了不少有力措施,新增市場主體呈現井噴態勢,但市場活力尚未得到充分激發,存在“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”等各種“隱性壁壘”,一些部門原有許可審批手段“改頭換面”后繼續存在。在行政許可已經取消的領域,由于事中事后監管機制尚不健全,尤其是市場化調節工具尚不完備,導致出現監管空白。比如,準入類人員職業資格制度取消后,缺少衡量專業技術人員能力的評價手段,國際通行的人員認證制度尚屬空白,制約了行業人才隊伍能力提升。

二是市場信任機制不健全,動搖市場信心,推高貿易風險成本。由于市場誠信體系建設的滯后,信用激勵約束機制的欠缺,導致惡性失信事件時有發生,極大地降低了公眾對國內市場的信心,由此增加了交易風險和交易成本。由于市場機制和配套政策不完善,國際通行的認證認可在相關行業的采信受限,其傳遞信任作用未能得到充分顯示。在缺乏足夠健全的市場信任機制為基石的情況下,市場化改革的貿易便利化措施難以持久深入。

三是一些部門以技術評價為手段設置行業壁壘,增設不必要的市場準入環節,增加制度性交易成本。在綠色產業等領域,存在形形色色的行業評價類準入制度,如清潔生產審核、綠色制造認定、綠色建筑選用產品證明、綠色建材評價等。這些行業評價項目并非國家統一的認證制度,多由相關部門根據職能自行設立,雖然不以“認證”名義開展,但往往與認證活動相混淆,既增加企業的市場準入成本,又影響正常貿易活動的開展。

四是貿易保護主義有抬頭趨勢,國際貿易壁壘呈現多樣化特點,以合格評定程序設置的貿易壁壘值得關注。我國已成為遭遇國外貿易壁壘影響、國外貿易調查最多的國家之一。據統計,2016年我國有40%的企業遭遇過國外貿易技術壁壘,直接損失高達933.8億美元,新增成本247.5億美元。其中大約30%左右體現為認證、檢測等合格評定程序。來自新興市場、新產業領域的貿易技術壁壘呈增多態勢。美國是認證制度最為完備的國家之一,如針對食品的FDA認證、針對日用消費品的UL認證、針對電子產品的FCC認證、針對機動車的DOT認證等,其突出特點是通過對認證結果的采信和對認證機構的認可,強化美國政府部門如聯邦食品藥品監督管理局(FDA)、美國環保署(EPA)、聯邦通信委員會(FCC)對國際貿易的管控力。在當前背景下,應加強對有關貿易壁壘動態的關注和應對。

認證認可促進貿易便利化的措施

在全面深化改革、更高水平對外開放的背景下,充分發揮認證認可的作用,有助于破除影響市場機制發揮決定性作用和更好發揮政府作用的瓶頸,進一步優化市場營商環境,完善貿易便利化制度。

第一,深化認證認可制度改革創新,提升認證認可的供給質量。一是改革認證檢測機構審批制度,進一步放寬市場準入。根據風險等級實行審批事項分類管理,取消人員注冊等不必要限制,解決從業機構“準入不準營”問題。二是改革強制性產品認證制度,進一步優化產品準入。按照必要性和最小化原則,建立認證目錄動態調整機制,允許企業采用自我聲明方式,降低企業認證費用。三是改革自愿性認證制度,開發更加適應市場需求的自愿性工業產品、食品農產品、管理體系和服務認證制度。四是改革認證監管制度,全面推行“雙隨機、一公開”監管方式,建立認證質量追溯機制和有效性評估機制,嚴格落實主體責任。

第二,構建新型市場監管機制,強化認證認可在市場監管中的作用。一是以認證認可為手段,加快建立市場信任機制,彌補市場機制有效發揮作用的“關鍵性缺失”;二是以認證認可為手段,實施信用監管,將認證認可信息納入企業信用信息公示、社會信用信息共享平臺,對獲證產品及企業給予更高信用等級;三是以認證認可為手段,創新行政監管方式,改變監管部門直接查市場、查企業、查產品的微觀檢查方式,發揮第三方機構的專業優勢,為監管部門提供監管對象的評價信息,提高監管質量和效率。

第三,整合規范認證事項,完善行業評價制度。清理涉及認證、檢驗檢測的行政許可和行業評價制度,凡已建立國家統一認證制度的,不再設立類似的合格評定項目;面向社會的第三方技術評價活動應遵循通用準則和標準,逐步向國家統一的認證制度轉變。加快建立統一的綠色產品標準、認證、標識體系。清理涉及檢驗檢測能力的行政許可事項,避免重復評價,實施統一的資質認定管理。

第四,健全認證認可采信機制,完善政策支持措施。健全政府、行業、社會等多層面的認證采信機制,制定鼓勵企業參與自愿性認證活動的激勵措施,出臺質量認證責任保險、獲證企業授信等政策。推動各級政府加快質量認證體系建設,健全組織機構和工作機制,完善配套政策。清理涉及認證認可、檢驗檢測的法律法規和規章,修訂《認證認可條例》,推動合格評定立法進程。

第五,加快構建國際互認體系,滿足高水平對外開放需要。加強政府間、從業機構間多層次合作,推動多雙邊互認協議數量持續增長。加快構建“一帶一路”認證認可合作機制,在一帶一路、自貿區框架下積極達成互認安排,促進區域貿易暢通。加快我國檢驗檢測認證“走出去”的步伐,鼓勵支持國內機構拓展國際業務,服務中國企業“走出去”和國際產能合作。積極參與和主動引領認證認可國際標準、規則的制定,培育具有國際影響力的中國認證品牌,提升我國參與全球經濟治理的能力。□市場監管總局認證監管司 張磊柱

(責任編輯: 六六 )
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